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展会备案制:考量行政智慧的新课题
作者: 来源: 时间:2017-03-03
  

2016219,经李克强总理签批,国务院印发《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》(国发〔20169号,简称《决定》),再取消一批中央指定地方实施行政审批事项,其中涉及到取消对省级商务主管部门负责的地方境内对外经济技术展览会办展项目审批。《决定》要求,今后行政许可只能依据行政许可法的规定设定。

政策的归宿点在于缩短审批周期、减少环节,为企业松绑,激发市场活力;推动地方开展工作,方便群众办事;进一步理顺国务院部门和地方审批事项的责权关系,明确各自的法律责任,减少管理层级,提高效率。作为生产性服务业的展览业,理应归属完全性竞争领域,由市场这只“看不见的手”来当家,而失去“看得见的手”的约束,如何避免行业由来已久的诸如骗展、重复办展、安全事故等问题的频繁发生?部分地方政府尝试性地推出备案制,其实质算不算变相的审批制?备案制度的推出是否与上位法相左?如何填补审批取消后的监管空白?

2015年,国务院颁布了《关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》(国发15号,简称《意见》),明确指出“理顺管理体制,下放行政审批权限”,“并适时将审批制调整为备案制。运用互联网等现代信息技术,推行网上备案核准,提高行政许可效率和便利化水平”。

形式逻辑学告诉我们:双方各自依据普遍承认的原则建立起来的、公认的两个命题之间的矛盾冲突,即为二律背反。基于行政范畴内的两个命题(审批制、备案制)之间是否符合二律背反定律,其各自的法理依据何在?

审批制一般是指行政许可制度,没通过审批,则不具备法律效力。行政许可作为一种行政管理制度,是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段,通常被称为“行政审批”。定义为:行政机关根据公民、法人和其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的一种具体行政行为。行政审批实质是行政机关对行政相对人提供的材料的合法性、真实性进行审查,许可特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为,实践中表现为行政许可证件的发放。

备案制则是具备法律效力后的一种普通的行政管理服务,是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定,向主管部门报告制定的或完成的事项的行为。只要申请手续完备且符合法律规定的形式即可备案,因而备案不属于行政许可,所备案事项的制定并无法律层面的要求,而是由行政主体在自己行政管理的范围内,根据工作的需要进行制定,也就不像行政审批那样受到强制性法律的调整。但要突出服务意识,为相对人提供便利。

由此得出结论:审批制是事前监管,属行政许可的范畴;而备案制从本质上说应是事中事后监管的一种服务性管理模式,适用于展览业。那么按照审批制要求,则是展会能否举办需要得到行政主体的审核批准,否则不予举办,更不会发生之后相应的经济行为,如租赁场地、招展招商等。备案制则表示,具有法人资格的主办方提供了有关招展招商、场地租赁合同等契约背书,即可自主向有关主管部门备案,行政主管部门不具有许可或不许可的约束权力,但可对行为主体的经济行为进行监督和有约束的干预或引导(经济合同的履行、展品质量等)。

    
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